|/  Kees Hagendijk | Tekstproducties

  • Interviews, nieuwsberichten, verslaglegging, reportage
  • Redigeren en eindredactie
  • Nieuwsbrieven
  • Print en online
  • Lid NVJ

Bouwsector kan eigen emissie voor een klein stukje verminderen

‘Stel drempelwaarde stikstofdepositie voor woningbouw in’

De bouwsector levert een bescheiden bijdrage aan de totale stikstofdepositie, zeker vergeleken met de veeteelt. Stel een veilige drempelwaarde in voor woningbouw, vraagt de NEPROM het kabinet. Hoewel deze maatregel ecologisch goed onderbouwd wordt, is het juridische kader weerbarstig. Toch wordt deze oplossing wel haalbaar geacht.

Tekst: Kees Hagendijk

Sinds de PAS-uitspraak van de Raad van State op 29 mei dit jaar, staat het kabinet onder toenemende maatschappelijke druk om een uitweg te vinden uit de stikstofcrisis. Boeren en bouwers raken in de knel. NEPROM stelt voor de korte termijn voor om tenminste de woningbouw, die immers zoveel urgentie heeft, door een generieke maatregel van slot af te halen. Met het instellen van een ecologisch verantwoorde drempelwaarde voor stikstofdepositie kunnen tal van woningbouwprojecten weer doorgang vinden, meent de branchevereniging van projectontwikkelaars. De voorgestelde drempelwaarde (0,05 mol per hectare per jaar) vindt onderbouwing in het onderzoeksrapport ‘Stikstofdepositie en woningbouwontwikkeling’ van adviesbureau Sweco in opdracht van NEPROM.

Maar het stikstofdossier is een ecologisch en juridisch mijnenveld waarin slechts uiterst behoedzaam stappen kunnen worden gezet, zo blijkt tijdens een informatiebijeenkomst die NEPROM op 7 november jl. organiseert. Om te beginnen schetst Hans Jaspers van Sweco de opzet en conclusies van het genoemde onderzoeksrapport. Als uitgangspunt is genomen het breed gedeelde productiedoel van 75.000 nieuwe woningen per jaar. De onderzoeksvraag luidt vervolgens: hoeveel stikstofdepositie is met de bouw hiervan gemoeid? En als tweede vraag: hoe significant is deze bijdrage?

Aanleg- en gebruiksfase
De stikstofuitstoot van woningbouw valt te onderscheiden naar de aanlegfase en de gebruiksfase, legt Jaspers uit. De aanlegfase geeft een tijdelijk effect, de emissie wordt vooral veroorzaakt door bouwmaterieel en bouwverkeer. De gebruiksfase geeft een permanent effect, de emissie is vrijwel geheel afkomstig van autoverkeer van bewoners. (Het gegeven van toenemend elektrisch rijden is voor de korte termijn, waarom het in eerste instantie gaat, niet relevant.) De mate waarin uitstoot tot depositie van stikstof leidt in de te beschermen Natura 2000-gebieden, is sterk afhankelijk van de afstand tot de bouwlocatie. De depositie neemt meer dan evenredig af met de afstand.

Tijdens de aanlegfase van een project met 100 woningen bedraagt de stikstofdepositie vanaf 3,5 km afstand minder dan 0,05 mol/ha/jr, volgens het onderzoeksrapport. Vanaf 10 km loopt de depositie terug naar minder dan 0,00 mol/ha/jr. In de gebruiksfase van 100 woningen bedraagt de depositie op een afstand van 750 meter minder dan 0,05 mol/ha/jr en duikt op een afstand van 3 km onder de 0,00 mol/ha/jr.

Kritische depositiewaarden
De hamvraag is uiteraard in hoeverre de berekende depositiewaarden meetbaar effect kunnen hebben op de te beschermen natuurgebieden en habitattypen. Hiervoor gelden Kritische depositiewaarden (KDW). Deze zijn wetenschappelijk vastgesteld met een
nauwkeurigheid van 1 kg N/ha/jr, ofwel circa 70 mol. Op basis hiervan kan een toename van de depositie met minder dan 1 mol per hectare worden beschouwd als een veilige grenswaarde waaronder geen significant effect op de natuurkwaliteit optreedt, aldus Jaspers. Om een indruk te krijgen: 1 mol stikstofdepositie per hectare is gelijk aan 1 geitenkeutel per 3 m2.

In de praktijk komt het erop neer dat significante effecten van woningbouw op N2000-gebieden beperkt zijn tot projecten op minder dan 1 km afstand. Hierbij moet wel gelet worden op cumulatie door meerdere projecten in de buurt van zo’n natuurgebied.

Flankerende bronmaatregelen
Kort en goed geven de bevindingen aanleiding om voor woningbouwprojecten een drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr als veilig aan te houden, aldus Jaspers. Een extra overweging is om de tijdelijke stikstofemissie van de aanlegfase uit te middelen over een periode van zes jaar. Om cumulatie-effecten op te heffen, is het wel nodig andere stikstofbronnen nabij N2000-gebieden weg te nemen. Dan kan voor een stukje door de maximumsnelheid naar 100 km/u terug te brengen. Maar een veel grotere stikstofbron vormen veeteeltbedrijven. Sanering van veehouderij dichtbij natuurgebieden zet echt zoden aan de dijk. Ter vergelijking: de stikstofdepositie van een gemiddelde veehouderij (100 koeien) op een afstand van 1 km is een factor 10 groter dan van een gemiddeld woningbouwproject (100 woningen). Tijdens de gebruiksfase wordt dat zelfs een factor 200 hoger. Het verschil in depositie bestaat er voor een klein deel uit dat veeteelt vooral ammoniak uitstoot (NH3), dat in grotere mate neerslaat dan stikstofoxiden (NOx), waarmee woningbouw gepaard gaat.
Tenslotte kan de bouwsector zelf reducerende maatregelen treffen, met name de inzet van schoner bouwmaterieel. Zo is stage IV-materieel (vanaf bouwjaar 2014) tien keer schoner dan stage III.

Jaspers wijst nog op een gegeven waardoor ingrijpende maatregelen voor de bouwsector misschien overdreven lijken: de zogeheten achtergronddepositie van stikstof bedraagt gemiddeld maar liefst 1600 mol per hectare. De bouw van 75.000 woningen per jaar kan volgens het onderzoeksrapport in het ongunstigste emissiescenario voor enkele N2000-gebieden leiden tot een extra depositie van 20 mol per hectare. In verhouding niet schokkend allicht, maar voor sommige natuurgebieden en/of habitattypen vereist het beheerplan zonder meer afname, zeker geen toename, van depositie.

Juridisch kader
De ecologische exercitie met de voorgestelde drempelwaarde van Sweco plaatst Wienke Zwier van AKD vervolgens in het juridische kader. Voor de N2000-gebieden geldt vanuit de Wet Natuurbescherming (Wnb) een vergunningplicht voor projecten of handelingen die “de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.”

Het vaststellen van een bestemmingsplan of de verlening van een vergunning vereist een Passende beoordeling (Pb) indien significante gevolgen voor een N2000-gebied kunnen optreden. Significante gevolgen kunnen optreden indien het plan of project leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Uit de passende beoordeling moet met zekerheid blijken dat het onderhavige plan of project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Bestaat deze zekerheid niet, dan kan de ontwikkeling mogelijk toch nog doorgaan via een ADC-toets: voor het project of plan is geen alternatief (A), er bestaat een dwingende
reden (D) van groot openbaar belang, en er worden voldoende compenserende maatregelen getroffen (C).

Procedures opnieuw
Door de uitspraak van de Raad van State zijn veel verleende vergunningen en vastgestelde bestemmingsplannen vernietigd. En in nogal wat gevallen is er zowel door de gemeente als de aanvrager niet aan gedacht dat naast de bouwvergunning (Wabo) een natuurvergunning (Wnb) nodig was. Voor heel veel projecten moet het vergunningentraject helemaal opnieuw doorlopen worden. Terugvallen op de oude procedure en daarin nieuwe rapporten inbrengen, blijkt lastig.
Met de omgevingsvergunning is het mogelijk de natuurtoestemming te laten aanhaken via een zogeheten Verklaring van geen bedenkingen. Deze moet door gedeputeerde staten of het rijk worden verleend. “De keus is aan de initiatiefnemer, maar in de praktijk vragen gemeenten geregeld om de procedures los van elkaar te doorlopen en eerst bij de provincie een natuurvergunning aan te vragen”, aldus Zwier.

De juriste wijst er verder op dat de PAS-systematiek – ruimte voor nieuwe ontwikkelingen creëren door bron- en herstelmaatregelen – op zichzelf door de Raad van State niet van tafel is geveegd. De onderbouwing en uitvoering moeten alleen wel beter. Op dit moment is per project of plan een beoordeling noodzakelijk. Tegelijk is duidelijk dat een passende beoordeling – ook voor andere zaken dan stikstof – sterker dan tot nu toe zekerheid moet bieden dat de natuurkwaliteit er niet onder lijdt. Er wordt wetenschappelijke zekerheid verlangd, waarschuwt Zwier.

Niet alle vergunningen en bestemmingsplannen zijn vernietigd. Bestemmingsplan Kempenbaan-West is via een ADC-toets overeind gebleven. Bestemmingsplan Almere Poort West en Pampushout kan door, omdat geen stikstofgevoelige habitats in het geding zijn. Daarentegen zijn bestemmingsplan Aansluiting A9 en bestemmingsplan Dennenheuvel gesneuveld ondanks nadere toelichting over het achterwege blijven van effecten. De procedure moet helemaal opnieuw. In de nog volgende jurisprudentie kunnen nog wel eens verrassingen optreden. Zo blijft het spannend hoe de Raad van State zal oordelen over aangetekend beroep tegen het intrekken van een onherroepelijke natuurvergunning.

Hoe verder?
De enige depositiewaarde die momenteel wordt geaccepteerd, is 0,00 mol/ha/jr. Intern of extern salderen is een mogelijkheid maar de beleidsregels hiervoor luisteren nauw, en er komen waarschijnlijk nieuwe regels aan. Uitgangspunt van de beleidsregels is dat er geen toename van de stikstofdepositie mag optreden. Latente ruimte mag daarom niet worden gebruikt voor salderen, waarbij de regels voor extern salderen strenger zijn dan voor intern salderen.
Zwier adviseert om bij een vergunningaanvraag altijd een depositieberekening volgens de Aerius-methode uit te voeren, ook als er niet om wordt gevraagd. Verder kan het goed zijn om de sloop van bestaande bouw binnen een project zo lang mogelijk uit te stellen.
Van belang is verder met welke volgende adviezen (december 2019 en mei 2020) het Adviescollege Stikstof op de proppen komt. In januari 2020 verschijnt een nieuwe Aerius-versie.

Casus Den Haag
Hoe de stikstofcrisis ingrijpt in de woningbouw blijkt bijvoorbeeld in Den Haag. Binnen de gemeentegrenzen liggen drie N2000-gebieden. “We zijn trots op deze gebieden maar ze stellen ons nu ook voor een extra opgave”, zegt Annes Naseer van de Dienst Stadsontwikkeling (DSO). De gemeente heeft plannen voor 50.000 nieuwe woningen in de periode tot 2040. Er is een Taskforce PAS ingesteld. Op de korte termijn kiest de gemeente ervoor alle projecten met een onherroepelijke vergunning door te laten gaan, dus geen vergunningen in te trekken. Bij de verdere ontwikkeling van een grote locatie als de Binckhorst, waar 5000 woningen zijn gepland, zal waarschijnlijk snel sprake zijn van een toename van de stikstofdepositie. De mogelijkheden om het ADC-traject te bewandelen voor grotere ontwikkelingen worden verkend. In ieder geval is daartoe een extra inspanning nodig aan duurzaam natuurherstel.

Bouwhub
Planaanpassingen zijn beslist in beeld, aldus Naseer. Aan de omvang van bouwprogramma’s zal hier en daar wat geschaafd moeten worden. Inzet van schoner bouwmaterieel behoort tot de quick wins. En er ligt het idee voor een bouwhub buiten de stad, om vervoersbewegingen te beperken. De vraag van NEPROM-directeur Jan Fokkema of voor de Binckhorst bijvoorbeeld aan opdeling van het plangebied wordt gedacht, wil Naseer niet beantwoorden. Te gevoelig. In ieder geval geen optie is de salamitactiek, waarschuwt Fokkema. Een project opknippen strandt bij de Raad van State op het criterium van de ruimtelijke samenhang.

Angst
Van Omme & De Groot heeft in Hoek van Holland de voorbereiding van een project voor 150 appartementen stil moeten leggen, vertelt Marco Dijkshoorn. De locatie grenst pal aan een N2000-gebied. Er blijkt voor het project sprake van een relatief hoge depositie in de aanleg- én gebruiksfase als gevolg van verkeersbewegingen en de beoogde ontsluiting van de parkeergarage pal langs het natuurgebied. De oplossing wordt gezocht in prefab bouw, schoner materieel en een mobiliteitsplan (carpoolen bouwlieden, afstemming leveranciers).

Voor een kantoorgebouw in Breukelen heeft het bouwbedrijf een Aerius-berekening laten maken die, mede door de inzet van schoner bouwmaterieel, onder de 0,00 N mol/ha uitkomt. “De berekening is ingediend bij de gemeente, die haar heeft doorgestuurd naar de provincie. We hebben de toekomstige huurder van het kantoorgebouw moeten melden dat de oplevertermijn mogelijk niet gehaald wordt.”
Stevast Baas & Groen heeft een zelfde soort ervaring bij twee kleinschalige woningbouwprojecten. Ingediende 0,00 mol N-berekeningen worden door het bevoegd gezag niet snel geaccepteerd, vertelt Joëlle Graafland. “Bij ambtenaren bestaat angst om vergunningen te verstrekken.”

Filterinstallatie
Voor het project Landgoed Rhederhof van KuiperArnhem werd de in 2017 onherroepelijk geworden omgevingsvergunning alsnog vernietigd, vertelt Maarten Kamp. Een nieuwe aanvraag is ingediend met een ecologische onderbouwing van een niet-significante stikstofdepositie op het nabij gelegen N2000-gebied. “Maar de ecoloog van de provincie deelt onze onderbouwing niet.” KuiperArnhem geeft niet op, het bouwbedrijf vertrouwt nu op een opmerkelijke innovatie: een filterinstallatie die stikstofdioxide afvangt. TNO voert momenteel testen uit. Kamp: “Met deze oplossing gaan we ons plan zeker redden.”

Juridische houdbaarheid
“Hoe komen we uit de stikstofcrisis?”, vat Nicolette Zandvliet, jurist van NEPROM, het urgente probleem tot slot samen. De oplossing is – zoveel is duidelijk – verre van simpel. “We moeten heel goed letten op de juridische houdbaarheid, we hebben niets aan een oplossing waar de rechter volgende week weer een streep door haalt.”
Wat kunnen ontwikkelaars en bouwers intussen doen? De NEPROM werkt aan een handreiking voor onder andere vergunningverleners, met achtergrondinformatie en vuistregels in het verlengde van het Sweco-rapport. Voor haalbare woningbouwprojecten zal nog eens gekeken moeten worden naar het aantal woningen, de afstand tot een N2000-gebied, en maatregelen in de aanlegfase. Rekenend met de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr. Bij de minste twijfel: onderzoek doen.

Twee werkelijkheden?
Fokkema constateert dat de juridische en de ecologische werkelijkheid naast elkaar lijken te staan. “Je zou denken, het kan niet de bedoeling zijn om de hele bouw in Nederland plat te leggen als die maar zo weinig stikstofdepositie veroorzaakt. Natuurorganisaties vertellen mij ook dat ze dit helemaal niet willen.”
Wat de juridische werkelijkheid betreft merkt Zwier op: “Het is niet zo dat we vast zitten aan een getal, het gaat om de onderbouwing dat er geen significant effect optreedt. Ook als de regering een drempelwaarde toestaat, heb je daarover geen zekerheid totdat de Raad van State een uitspraak doet over een aangevochten vergunning of vrijstelling of bestemmingsplan.” Jaspers: “De significantie is in de wetgeving niet gedefinieerd. Elke toename van stikstofdepositie die ecologisch niet significant is, kan dat juridisch wel zijn.” Het is zelfs maar de vraag of een reductie van de achtergronddepositie als gevolg van landelijke maatregelen op projectniveau meetellen.

Fokkema wil optimistisch blijven, zegt hij. Met een verlaging van de maximumsnelheid tot 100 km/u, sanering van de veehouderij en reducerende maatregelen in de bouw wordt de goede weg ingeslagen. Op die basis kan een drempelwaarde de woningbouw uit de impasse helpen. “Uiteindelijk gaat het om een weging van belangen.”

Inmiddels heeft de regering besloten tot een gedeeltelijke verlaging van de maximumsnelheid tot 100 km/u en een aantal andere maatregelen, waar onder € 180 miljoen voor de sanering van de varkenshouderij. De regering zegt hiermee voldoende milieuruimte te scheppen voor de bouw van 75.000 woningen volgend jaar.

Afdrukken E-mail